La fin de l’or blanc en montagne ?

Entre changement et continuité face au réchauffement climatique

Parc National de la Vanoise

Les Alpes sont l’une des zones de la planète qui se réchauffe le plus. Depuis les années 1950, ce réchauffement atteint +2°C en montagne, soit deux fois plus que la moyenne mondiale. L’enneigement hivernal s’affaiblit ainsi d’année en année, notamment en basse et en moyenne altitude, et la période d’enneigement tend à se raccourcir considérablement1.

Les territoires montagnards se sont, en grande partie, développés et enrichis grâce à l’avènement du tourisme hivernal entre la fin du XIXè et le début du XXè siècle2. La présence de neige, surnommée l’or blanc, a permis leur attractivité auprès de nombreux investisseurs et professionnels de la montagne qui ont réussi à faire venir des vacanciers en leur promettant de beaux paysages et d’agréables moments de glisse. C’est pourquoi les évolutions climatiques actuelles sont inquiétantes pour de nombreux acteurs de la montagne qui ont besoin, pour assurer la pérennité de leur activité, que leur territoire reste attractif, et donc suffisamment enneigé. C’est ainsi tout le modèle économique des territoires montagnards qui est questionné voire remis en cause par le réchauffement climatique.

L’objectif de cet article est de revenir sur un projet porté par les élus locaux d’une vallée alpine qui souhaitent relier par plusieurs remontées mécaniques deux stations de ski entre elles. Ce projet permettrait l’avènement d’un grand domaine skiable à haute altitude, ce qui assurerait pour les stations concernées un enneigement suffisamment fort durant encore quelques beaux hivers. Il est cependant confronté à de nombreuses oppositions de la part d’acteurs estimant qu’il s’agit d’une fuite en avant dans un modèle de développement déjà bien trop menacé par le réchauffement climatique. Ces acteurs, parce qu’ils partagent un ensemble de croyances et de représentations autour du développement des territoires montagnards, se sont mobilisés pour former ce que Paul A. Sabatier nomme une « coalition de cause »3. Selon cet auteur, les coalitions de cause regroupent des acteurs proches qui cherchent à se faire entendre auprès d’une autre coalition avec laquelle ils sont en désaccord. Les changements dans l’action publique s’expliqueraient ainsi par la capacité d’une première coalition d’acteurs à perturber les croyances de ceux qui sont au pouvoir pour influencer leur prise de décision, ou à les remplacer en arrivant au pouvoir et en décidant de nouvelles politiques publiques. La coalition d’acteurs opposés au projet de liaison est-elle parvenue à se faire entendre et à défendre une vision alternative de développement du territoire ? À l’inverse, a-t-elle dû s’incliner face à une autre coalition d’acteurs refusant de développer différemment le territoire ? L’issue de projet symbolise-t-elle la continuité dans un modèle de développement, ou bien est-elle l’impulsion d’un changement dans les politiques publiques montagnardes ?

Cet article se base sur mon mémoire de Master 1 dans lequel je me suis entretenu avec une dizaine d’acteurs (élus, associations environnementales, habitants de la vallée) aux avis divergents sur ce projet de liaison. Je questionnais dans ce mémoire les conditions de pérennisation d’un modèle économique confronté à de nouvelles contraintes telles que le réchauffement climatique4.

Une opposition de coalitions aux représentations divergentes

Le projet de liaison des deux stations de ski concernées a été présenté par des élus locaux dans le cadre d’un plan d’urbanisme. Avant qu’il soit adopté, les opposants au projet ont cherché à se faire entendre durant des phases de concertations. Il s’agit en particulier d’associations environnementales qui ont montré qu’il comporterait de nombreuses failles : il représenterait un investissement très important qui ne serait pas forcément viable ni rentabilisé du fait du déclin actuel de la pratique du ski5. Pour ces associations, l’accélération du réchauffement climatique devrait inciter les élus à investir dans des activités envisageables sur le plus long terme. Ce projet ne serait qu’une façon de retarder un problème inéluctable et participerait à la destruction du patrimoine environnemental montagnard :

« On va détruire des zones qui sont pour le moment complètement vierges et préservées. C’est à côté d’un site classé, or on sait qu’il y aura davantage de dérangements de la faune l’hiver et bien plus de monde proche de zones fragiles. Puis c’est couvert de zones humides à préserver et la ressource en eau va être le problème n°1 des années qui viennent… »

Jeanne*, présidente d’une association environnementale

Les associations plaident ainsi pour un développement des stations autour d’activités qui seraient plus en harmonie avec la nature. Les notions de « tourisme doux » et de « tourisme 4 saisons » sont souvent présentées comme une solution aux problèmes rencontrés par les territoires montagnards, en écho aux multiples possibilités qu’offre la montagne6. Pour les élus locaux, ce discours est utopique et ne prend pas en compte les besoins réels des habitants de ces territoires. Face au dépeuplement des vallées montagnardes, au déclin de la pratique du ski et à la concurrence de plus en plus forte entre les stations de ski, il estiment qu’il faut renforcer l’attractivité de leur territoire pour maintenir une activité et continuer d’attirer de la clientèle en proposant des domaines skiables plus grands et plus hauts. Le chargé de mission et responsable du projet de liaison résumait ainsi :

« Les élus ont fait des choix qui ne vont pas que dans le sens de la protection de l’environnement, mais qui vont aussi dans le sens du maintien des emplois sur le territoire. Les arguments des uns et des autres s’entendent, il y a des différences de points de vue, on comprend le positionnement des environnementalistes et on écoute leurs alertes, mais les élus avaient des choix à faire sur d’autres enjeux ».

Cédric, chargé de mission

Une asymétrie de ressources entre ces coalitions

Deux visions se sont donc opposées autour de ce projet illustrant différentes façons d’envisager le développement actuel et futur des territoires de montagne. Une première coalition d’élus défend une vision qualifiée de réaliste et de pragmatique, concernant les attentes de la population en termes d’emploi et de développement économique. Une seconde coalition d’environnementalistes défend un développement différent qui prendrait en compte les changements climatiques en cours et à venir. Mais ce qui va justifier la poursuite ou l’arrêt de ce projet n’est pas tant la qualité du discours de chaque coalition, mais plutôt la capacité de ces dernières à disposer des moyens et des ressources leur permettant de faire entendre leurs arguments. C’est pourquoi Matthieu Ansaloni explique dans un article que le changement dans l’action publique ne provient pas de la présence de deux coalitions mais de la capacité de l’une d’entre elles à imposer son point de vue, d’où l’importance de s’intéresser « aux conditions sociales de formation des coalitions » en observant « les ressources diverses qu’engagent les acteurs, et les atouts qu’elles leur offrent dans les luttes qui les opposent »7.

L’analyse des ressources de chaque coalition permet de comprendre pour quelles raisons le projet de liaison fut voté : les acteurs qui y étaient opposés n’ont pas réussi à empêcher l’adoption du projet car ils ne disposaient pas des mêmes ressources que les élus en sa faveur. Ces derniers ont toujours su contourner les oppositions durant les phases de concertations au sein des collectivités locales qui ne sont que consultatives. Le manque de ressources financières fut un frein pour les associations qui auraient voulu réaliser des expertises pour faire valoir leurs arguments, dans l’objectif d’influencer la prise de décision8.

« Le souci c’est qu’on a besoin de gens indépendants qui sont difficiles à trouver. Quand on s’oppose à des pollutions, on a face à nous des industriels qui ont tous les moyens de faire faire des études qui prétendent que leurs activités ne sont pas polluantes, or nous on n’a pas les moyens de montrer le contraire. D’autant plus qu’au départ, on faisait du Conseil Local de Développement, mais on a vite vu qu’ils ne nous écouteraient pas »

Jeanne, présidente d’une association environnementale

Également, il convient de rappeler que les élus locaux disposent souvent d’un fort ancrage territorial et donc de relations privilégiées avec certains interlocuteurs qui ont ici constitués des médiateurs favorables au projet9. C’est par exemple le cas du préfet qui fut l’un de leurs soutiens en ne répondant pas à une lettre adressée par les associations environnementales qui déploraient l’absence d’évaluation environnementale (pourtant obligatoire pour ce type de projet). Ce fut aussi le cas d’un conseiller départemental régulièrement cité durant les entretiens, qui dispose d’un réseau de relations très important auprès des professionnels du ski qui l’ont soutenu et encouragé dans la poursuite de ce modèle. Ces soutiens l’autorisent à affirmer que son action vise bien l’intérêt général et non pas des intérêts particuliers, et ainsi lui permettent de convaincre d’autres élus et institutions du bien-fondé de son projet. Cette situation fait écho au phénomène de « dépendance au sentier » décrit par Paul Pierson10 dans le sens où les acteurs économiques et politiques ont tendance à être habitués à un type d’action publique et de modèle économique dont ils ont souvent du mal à se détacher pour envisager une autre façon de faire. S’ils sont en position de force (comme c’est le cas dans cette configuration), ils feront tout ce qu’ils peuvent pour assurer la continuité du modèle traditionnel dans lequel ils croient. Cela s’est particulièrement bien illustré lorsque les élus ont décidé de conserver leur projet malgré un avis défavorable rendu par la commission d’enquête publique. Des habitants, associations et institutions étaient appelés à s’exprimer sur le projet auprès de commissaires enquêteurs qui ont finalement estimé que les impacts écologiques étaient insuffisamment pris en compte, que l’équilibre financier restait à démontrer et qu’il persistait des risques pour la sécurité des skieurs. Cependant, le projet fut préservé par les élus qui ont affirmé que cet avis n’était que consultatif et que les remarques faites par les enquêteurs constitueraient des points d’exigence lors des futures études techniques qui seront réalisées. 

« La commission d’enquête a donné un avis défavorable au projet parce qu’il y a toutes les raisons de le refuser. Il est rarissime qu’un commissaire enquêteur donne un avis défavorable ! Les élus n’ont pas saisi l’opportunité, quelqu’un a dû dire “non, on ne cède pas”. C’est cet esprit-là, qui consiste à dire que quand on n’avance pas, on recule, qui est en train de tous nous tuer »

Jeanne, présidente d’une association environnementale

Le droit comme dernier recours

Deux chercheurs, Élie Marek et Lucas Guazzone, se sont intéressés au tourisme en montagne et ont fait le constat que « s’opposer à de nouveaux investissements touristiques ou proposer de discuter des alternatives constituent dès lors une attaque contre ce qui garantit le dynamisme des lieux »11. Ce dynamisme des lieux semble ne pouvoir être défini que par les élus et ne pas pouvoir être remis en question, ce que déplorent les associations environnementales qui estiment que leur opinion est automatiquement caricaturée et disqualifiée, notamment du fait de l’influence qu’exerceraient certains élus sur les journalistes de la presse locale :

« On essaie d’avoir des pages dans les journaux mais c’est très compliqué. Les journaux ne veulent surtout pas contrarier les élus qui font tout pour nous desservir. Soit ils font tout pour qu’on soit masqué, soit ils déforment nos propos de manière à ce que ce qu’on dit ne soit pas pris à sa juste valeur »

Jeanne, présidente d’une association environnementale

Face à cette impossibilité pour faire entendre leurs voix et face aux nombreuses failles que comporterait ce projet, les associations ont décidé de saisir la justice. Le recours en justice apparaît alors comme étant la dernière solution pour infléchir l’action publique. De nombreux vices sont dénoncés par les environnementalistes, avec en premier lieu l’absence d’une véritable évaluation environnementale. Selon Pierre Lascoumes « l’échec d’une concertation aboutit en général à la dénonciation d’un projet considéré comme dommageable, face à l’absence ou au manque de contrôle des administrations, l’association se substitue à l’autorité publique et finit fréquemment par avoir recours aux tribunaux »12. Le projet de liaison entre les deux stations est ainsi suspendu pour le moment, dans l’attente d’un jugement de fond qui devrait se dérouler courant 2022. Cette suspension est apparue comme une grande victoire pour les associations environnementales qui n’arrivaient pas jusqu’alors à bloquer ce projet. Elles espèrent que la justice ira dans leur sens et que la conjoncture leur sera favorable au moment où elle s’emparera du dossier. À cet égard, la crise sanitaire peut faire bouger les lignes en illustrant les difficultés auxquelles sont confrontés les territoires montagnards lorsqu’ils ne peuvent pas ouvrir leurs domaines skiables.

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L’analyse de cette controverse d’action publique visait finalement à mieux comprendre les rapports de pouvoir entre élus et groupes d’intérêts. Même si l’asymétrie de leurs ressources est particulièrement visible, l’usage en dernier recours du droit montre que la justice semble rester un contre-pouvoir efficace. Cette étude de cas révèle les nombreuses incertitudes qui continuent de peser sur l’avenir des territoires montagnards, particulièrement confrontés aux conséquences du changement climatique. Elle permet, en conclusion, de s’interroger sur la façon dont le changement est envisagé dans les politiques publiques, et démontre que le fait de percevoir concrètement les effets du réchauffement climatique ne suffit pas forcément pour penser un autre modèle de développement.

*Les noms des personnes interrogées ont été modifiés pour garantir leur anonymat.

  1. Ces données sont issues d’un rapport d’experts sur le climat, disponible en intégralité au lien suivant : http://www.grec-sud.fr/wp-content/uploads/2021/01/Cahier_montagne_GREC_SUD_HD_octobre_2018.pdf (consulté le 19 décembre 2021).  []
  2. Larique, Bertrand. « Les sports d’hiver en France : un développement conflictuel ? Histoire d’une innovation touristique (1890 – 1940) », Flux, vol. 63-64, no. 1-2, 2006, pp. 7-19. []
  3.  Sabatier Paul A., Jenkins-Smith Henri. Policy change and learning : an Advocacy Coalition Framework, Boulder, Westview Press, 1993. []
  4. C., Thomas. « La montagne entre nature et sports d’hiver. Les autorités publiques alpines à l’ère du réchauffement climatique », Mémoire de Master 1 dirigé par Madame Sabine Rozier, Université Paris-Dauphine, 2021. []
  5. Despin, Daniel. « Le ski en déclin dans les Alpes », France 3 Auvergne-Rhône-Alpes, 6 novembre 2018. []
  6. Perrin-Malterre, Clémence. « Processus de diversification touristique autour des sports de nature dans une station de moyenne montagne », Mondes du tourisme, 2015, pp. 1-13. []
  7. Ansaloni Matthieu, « Coalitions et changement de politiques publiques : environnementalistes et politiques agricoles en Angleterre et en France », Revue internationale de politique comparée, vol. 20, no. 1, 2013, pp. 47-72. []
  8. Saurugger, Sabine. « L’expertise : un mode de participation des groupes d’intérêt au processus décisionnel communautaire », Revue française de science politique, vol. 52, 2002, pp. 375-401. []
  9. Muller, Pierre. « Esquisse d’une théorie du changement dans l’action publique. Structures, acteurs et cadres cognitifs », Revue française de science politique, vol. 55, no. 1, 2005, pp. 155-187.  []
  10. Pierson, Paul. « Path dependence, increasing return and the study of politics », American political science review, vol. 94, no. 2, 2000, pp. 143-179.  []
  11. Guazzone, Lucas et Marek, Élie. « Quand on sabote la montagne », Ballast, vol. 9, no. 1, 2020, pp. 120-131.  []
  12. Lascoumes, Pierre. « Acteurs et institutions de l’environnement », Pierre Lascoumes éd., Action publique et environnement. Presses Universitaires de France, 2012, pp. 50-79. []