Une expérience double : le confinement comme objet et contexte d’enquête

Paul Movermann, Mémoire de stage de Master 1 dirigé par Mme Elise Penalva-Icher, Université Paris-Dauphine, 2020.

Le 7 juillet 2020, Yann Gaudin, lanceur d’alerte autoproclamé a été licencié de Pôle Emploi pour « faute grave »1. Sa faute ? Selon lui, s’être montré trop consciencieux dans son travail, notamment en dénonçant certains dysfonctionnements liés au versement des aides sociales, ou encore en aidant des allocataires à percevoir des droits qu’ils avaient renoncé à toucher.

Si l’intérêt porté par les institutions publiques aux mécanismes « d’accès aux droits » ne date pas d’hier2, l’émergence de ce phénomène en tant que problème public semble plus récente : on assiste notamment, au tournant du millénaire, à l’apparition de l’expression de « non-recours aux droits », qui sera par la suite investie par Philippe Warin3 et, plus largement, l’ODENORE4. Cette structure va ainsi mener un véritable travail d’entrepreneur de cause5, visant à provoquer une réaction de la part des institutions en charge du versement des aides sociales.

Ce travail de construction du problème semble avoir été – au moins dans une certaine mesure – fructueux dans la mesure où l’action publique semble, au cours des dernières années, s’être emparée de cet outil conceptuel pour en constituer une catégorie d’action. C’est en tout cas l’expérience que j’en ai faite au cours d’un stage réalisé à la Ville de Lyon d’avril à juillet 2020, puisqu’il m’a été proposé de mener une enquête ayant pour objet « l’accès aux droits pendant le confinement et en sortie de crise ».  Quel sens donner à cette appropriation d’un concept sociologique par l’action publique ? Comment interpréter l’intérêt porté par une municipalité aussi importante pour ce sujet ? Nous résumerons dans cet article les principaux résultats d’un mémoire rédigé à l’occasion de ce stage, tout en mettant l’accent sur les conditions particulières dans lesquelles s’est déroulé ce travail – en d’autres termes, les façons dont le confinement a influencé le déroulement et les résultats de l’enquête.

“L’émergence factice” d’un problème public6 : le statu quo autour de la question du non-recours

Tout fait social, pour devenir un problème public à part entière, doit faire l’objet d’un travail de mise à l’agenda : autrement dit, il doit être converti en problème par le biais de l’action “d’entrepreneurs de cause”. En ce qui concerne le problème de l’accès aux droits, on peut supposer que le problème est longtemps demeuré simplement institutionnel, dans le sens où il représentait seulement un dysfonctionnement interne aux administrations publiques. En s’appropriant et en modifiant un peu le sens donné à l’expression par Roger Cobb et Charles Elder, on peut donc dire que pendant longtemps, le problème n’a été inscrit qu’à “l’agenda institutionnel”7.

Cependant, à part quelques études menées, l’attention des institutions vis-à-vis du non-recours et, surtout, leur volonté d’agir sur ce problème semble être restée minime. Cela est surprenant dans la mesure où l’ampleur du phénomène et sa gravité devraient susciter une importante attention de la part des institutions concernées puisque garantir l’accès aux droits du plus grand nombre de personnes possibles est, en théorie, la raison même de leur existence. J’ai pu observer cela au cours du stage : dès le début de l’enquête, ma responsable a insisté sur le fait que beaucoup d’études avaient déjà été faites sur le non-recours, sans que rien ne change pour autant. Elle me prévenait ainsi contre le phénomène, apparemment courant en ce qui concerne l’accès aux droits, au cours duquel une enquête est menée et des constats établis, “mais derrière, rien ne suit”.

Ce constat d’inaction est d’autant plus paradoxal que tous les acteurs s’accordent pour dire qu’il faut régler ce problème. On retrouve ici le constat de Joseph Gusfield selon lequel le propre d’un problème public est sa capacité à faire consensus8 : autrement dit, on ne peut pas (c’est-à-dire qu’il n’est pas socialement acceptable) se prononcer en faveur du non-recours. Comment expliquer la persistance de ce paradigme, dans lequel l’existence du problème n’est plus à prouver, mais aucune action d’ampleur entreprise pour autant ? On peut mobiliser ici la notion “d’émergence factice” du problème pour éclairer la situation : les acteurs dominants délivrent un discours à propos du problème public, mais n’engagent aucune action concrète car le statu quo leur est favorable9. En effet, le secret de Polichinelle qui se dissimule derrière cette question du non-recours est celui des économies qu’il permet de réaliser : dans un contexte de tension budgétaire de plus en plus importante, il semblerait que les institutions ne seraient tout simplement pas en mesure de répondre à la demande de tous les ressortissants potentiels et que le phénomène du non-recours est une des conditions principales de leur équilibre budgétaire. S’il est extrêmement difficile d’estimer le montant des aides non-versées, même les estimations les plus conservatrices se chiffrent en milliards d’euros.

Briser le statu quo : l’inscription de l’enquête dans le travail d’un groupe d’entrepreneurs de cause

Si tous les constats sur le problème de l’accès aux droits ont déjà été faits, comme c’est le cas à la ville de Lyon selon les dires de ma supérieure, alors pourquoi mener une nouvelle enquête dessus ? Certes, la situation particulière du confinement et plus globalement de la crise sanitaire justifient en partie de s’intéresser à nouveau à ce problème dans la mesure où le contexte est susceptible d’aggraver les situations, voire d’en produire de nouvelles. Mais ce n’est pas là le seul enjeu de l’enquête : elle joue aussi un rôle dans une dynamique qui vise à la destruction, ou du moins à la remise en cause du statu quo qui subsiste encore autour de l’accès aux droits.

Dans un article intitulé “Des singularités locales dans la construction des problèmes publics ? L’exemple du harcèlement dans les transports en commun”, Stéphanie Archat montre que la mise à l’agenda d’un problème public au sein d’une institution dépend non seulement de la mobilisation “d’entrepreneurs de cause” au sein de l’institution, mais aussi comment ces derniers sont contraints d’avoir recours à des stratégies afin de “limiter les résistances à la mise en place de [la] politique publique”10. Elle explique ainsi avoir été “témoin de différents types de résistances, situées sur un continuum allant de formes individuelles de désinvestissement à un véritable blocage décisionnel.” On retrouve ici les conclusions dressées plus haut sur la force de la non-décision.

Dans le cas de l’accès aux droits, mon enquête joue un rôle qui me semble important dans la stratégie déployée par un certain nombre de membres de la Direction du Développement Territorial qui entendent révoquer ce statu quo. Lors de la journée où j’ai été présent dans les bureaux, ma supérieure m’a ainsi informé de la création d’un groupe de travail sur l’accès aux droits, né d’une initiative commune avec le responsable d’une mission territoriale en QPV (Quartiers Politique de la Ville). Ce groupe de travail réunit une petite dizaine de personnes, dont l’objectif est de préparer une note d’enjeux à destination du prochain exécutif sur le thème de l’accès aux droits. Lors de la préparation de la réunion, beaucoup d’insistance a été mise sur le fait que l’enjeu n’est pas de “dresser des constats que tout le monde connaît”, mais plutôt de réfléchir à la manière de lancer une dynamique qui mènerait à l’adoption de mesures concrètes.

Les membres de ce groupe de travail se connaissent, s’apprécient pour la plupart et sont mobilisés depuis plusieurs années déjà pour l’inscription à l’agenda du problème de l’accès aux droits. Par ailleurs, on perçoit bien ici la présence d’une fenêtre d’opportunité liée au changement d’exécutif imminent (Gérard Collomb ayant réalisé un très faible score au premier tour), dans laquelle ces entrepreneurs de cause institutionnels entendent s’engouffrer afin de remettre en cause le statu quo établi autour de l’accès aux droits. Etant donné que ce sont les acteurs les plus puissants qui ont la capacité de maintenir ou de briser le statu quo, le changement imminent d’exécutif est perçu comme une opportunité favorable pour tenter d’imposer une mise à l’agenda du problème qui ne soit pas entièrement factice.

*

Le stage et le mémoire furent pour moi l’occasion de découvrir le fonctionnement d’une institution publique et, plus largement, le travail dans la fonction publique territoriale. En m’intégrant dans une institution non seulement publique mais aussi fondamentalement politique, j’ai également pris conscience de l’influence que peuvent avoir quelques individus sur l’élaboration et la conduite des politiques publiques. Ce fut pour moi une occasion d’observer de manière concrète des théories de science politique et de sociologie qui étaient jusque-là demeurées relativement abstraites.

  1. https://www.francebleu.fr/infos/economie-social/des-allocataires-de-pole-emploi-recuperent-de-l-argent-grace-a-un-conseiller-rennais-1579375023 []
  2. Groupe de travail CNAF “Accès aux droits” (dir. Pauline Domingo), “L’accès aux droits et le non-recours dans la branche Famille de la Sécurité Sociale”, Dossier d’étude 173, 2014 : “les premières études datent des années 1970 quand le ciblage des politiques conduisait à identifier des populations spécifiques (prestations sous conditions de ressources et de situation familiale).” []
  3. Warin, Philippe. “Le non-recours aux services publics, une question en attente de reconnaissance.” Informations sociales, no. 109 (2003): 94-101 []
  4. L’Observatoire des non-recours aux droits et aux services est fondé en 2003 par Philippe Warin. []
  5. Becker, Howard. Outsiders, 1963 []
  6. Pierre Favre []
  7. Cobb, Roger W. and Elder, Charles D., “Participation in American Politics: The Dynamics of Agenda Building”, Baltimore: The Johns Hopkins Press, 1975 []
  8.  Gusfield, Joseph, “Constructing the Ownership of Social Problems: Fun and Profit in the Welfare State”, Social Problems, Vol. 36, No. 5 (Dec., 1989), pp. 431-441 []
  9. Cobb, Roger W., Ross, Marc Howard. “Cultural strategies of agenda denial : avoidance, attack, and redefinition.”, 1997 []
  10. Archat, Stéphanie, “Singularités de la construction localisée d’un problème public : le harcèlement sexuel dans les transports en commun”, Congrès de l’AFSP, ST 77 « Cadre spatial et cadrage de la cause : l’inscription territoriale des problèmes publics », Bordeaux, France, 2019 []

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